El estatuto jurídico de los trabajadores nacionales de terceros Estados: especial referencia al Acuerdo de Asociación con Turquía

Abstract

L'objectiu de la tesi es centra en la definició, en l'àmbit de l'ordenament comunitari, de l'actual estatut jurídic dels treballadors extracomunitaris assalariats que formen part del mercat de treball regular d'un Estat membre. Els treballadors nacionals de tercers països que formen part del mercat de treball regular d'un Estat comunitari, així com els membres de les seves famílies, gaudeixen d'un estatut jurídic fragmentat: els seus drets són variables, depenen de la norma que els regula. En aquest sentit, la situació varia en funció de la llei interna de l'Estat d'acollida, l'existència o no d'acords bilaterals entre l'Estat d'acollida i l'Estat d'origen, i les normes de dret comunitari. Aquesta situació també és diferent atenent a l'existència i el contingut d'un acord extern celebrat per la Comunitat i els seus Estats membres i el país de la nacionalitat de l'immigrant, aquest aspecte centra el present estudi. Els acords que s'analitzen són aquells que juntament amb aspectes econòmics, contenen disposicions relatives als treballadors, i que s'han celebrat, prenent com a base jurídica l'actual article 310 TCE, amb països geogràficament fronterers amb la Unió Europea. D'entre ells, el model a seguir és l'Acord d'Associació amb Turquia, que preveu uns objectius més amplis, com ara la creació d'una unió duanera enfront a la zona de lliure comerç prevista en els altres acords i que s'ha desenvolupat mitjançant les decisions adoptades pel seu Consell d'Associació. Aquest acord ha estat objecte d'una àmplia jurisprudència per part del Tribunal europeu, relativa a l'aplicació i la interpretació de les seves disposicions. A fi de delimitar l'abast de les disposicions de l'Acord, i valorar si es tracta d'un estatut privilegiat respecte del dels altres treballadors extracomunitaris, es comparen les seves disposicions amb les corresponents a les dels acords celebrats amb els països del Magreb, entenent per aquests el Marroc, Tunísia i Algèria i amb els 10 països d' Europa Central i Oriental (els anomenats PECO's). A fi de clarificar l'estatut jurídic dels treballadors extracomunitaris, és necessari entrar a considerar altres aspectes directament relacionats amb aquest estatut, com són les condicions d'accés i de permanència en un Estat, matèries, que, fins a l'entrada en vigor del Tractat d'Amsterdam, eren competència exclusiva de cadascun dels Estats membres. De totes maneres, no es fa un estudi comparatiu de les diferents legislacions internes en matèria d'immigració, donat que l'àmbit d'anàlisi es limita a l'ordenament comunitari, i no a l'ordenament intern. La tesi s'estructura en dues parts diferenciades, correspon la primera als 2 Capítols inicials i la segona als altres 3. En els dos primers Capítols se segueix un criteri cronològic, començant amb el Tractat de Roma i culminant amb el Tractat de Niça. En aquests Capítols s'analitzen les possibles bases jurídiques del dret originari que podien haver-se utilitzat, així com la cooperació que varen fer els Estats membres, tant a dins com a fora, de la Unió Europea, en relació a les mesures adoptades destinades a la regulació de l'accés i de l'estatut jurídic dels treballadors immigrants. L'entrada en vigor, l'1 de maig de 1999 del Tractat d'Amsterdam ha suposat un important avenç per a l'atribució de competències a la Comunitat en matèria d'immigració, que queda vinculada al nou objectiu de la creació de l'espai de llibertat, seguretat i justícia. A partir d'aquest moment, s'assumeix la lliure circulació de persones com objectiu propi, que requereix la regulació del control a les fronteres externes, d'asil, de la immigració i de la cooperació dels Estats membres en la prevenció i la lluita contra la delinqüència. Això es concreta en la comunitarització d'una part del Tercer Pilar destinada a visats, asil i immigració, amb l'exclusió del Regne Unit, Irlanda i Dinamarca, i en la integració del cabal Schengen a l'estructura de la Unió Europea, tot i que permetent una exclusió per al Regne Unit i Irlanda. Es crea, doncs, una cooperació sui generis plena de solucions d'enginyeria jurídica, que si bé suposa un avenç, trenca la unitat i l'homogeneïtat del dret comunitari. Tot i aquestes complexitats tècniques que deriven de la reforma del Tractat d'Amsterdam, el nou article 63 en els seus apartats 3 i 4 permet abordar, a través de la coordinació o de l'harmonització, els temes d'interès comú vinculats al fenomen de la immigració. Entre ells, hi ha la possibilitat d'elaborar un estatut comú per als treballadors no comunitaris. Les iniciatives legislatives presentades des de l'entrada en vigor del Tractat d'Amsterdam demostren l'acceleració en l'elaboració i el desenvolupament d'una política comunitària d'immigració, integrada en uns objectius comuns, per primera vegada sembla realista pensar en l'adopció d'un estatut jurídic únic per l'extracomunitari que sigui resident de llarga durada. Tot i que aquest estatut pot quedar configurat com un estàndard mínim de protecció, considero que la seva adopció constituiria un pas de gran rellevància en la clarificació dels drets d'aquest col·lectiu de treballadors. Els altres tres Capítols conformen la segona part de la tesi, dedicada a analitzar l'actual estatut dels treballadors nacionals de tercers Estats. Aquest estatut es caracteritza pel seu caràcter fragmentat, que deriva de la diversitat de les disposicions contingudes en els acords externs. Mitjançant un estudi comparatiu, s'analitzen els objectius, l'estructura, els antecedents i el desenvolupament dels acords celebrats amb Turquia, amb els països del Magreb i amb els PECO's. El contingut dels objectius d'aquests acords constata que ens trobem davant 3 models diferents que reflecteixen una disminució del compromís comunitari. El Tribunal de Justícia, en la seva jurisprudència, ha manifestat que tant els acords externs celebrats per la Comunitat, com les decisions adoptades pels òrgans que els desenvolupen, formen part de l'ordenament jurídic comunitari. El Tribunal de Justícia és l'òrgan competent per interpretar-los, contribuint a clarificar el contingut d'aquests instruments jurídics. Aquesta perspectiva es completa amb l'anàlisi de les nocions que recullen els acords externs, a fi de dilucidar si un mateix terme té idèntic contingut, i si, tot i la diversitat dels instruments jurídics utilitzats, tenen una mateixa interpretació jurisprudencial. Per aquest motiu ha estat necessari, que el Tribunal de Justícia determinés l'abast dels diferents conceptes emprats, i clarifiqués si és el mateix que el relatiu als treballadors comunitaris o és diferent. La redacció dels acords estudiats reflecteix un estatut jurídic privilegiat per als treballadors turcs en relació als altres treballadors immigrants. Els treballadors originaris dels països d'Europa Central i Oriental o del Magreb, podran millorar la seva situació actual en la mesura en què les disposicions dels seus respectius acords siguin, en el futur, desenvolupades. De totes maneres, aquesta situació de privilegi que ha estat un fet fins el moment actual, ha canviat amb l'entrada en vigor de diferents lleis d'estrangeria estatals, i pot modificar-se, també, amb el desenvolupament del Tractat d'Amsterdam. Actualment, a un treballador turc li perjudica, més que no beneficia el sistema de terminis que per accedir a un lloc de treball preveu la Decisió 1/80. Els treballadors turcs que formen part del mercat regular de treball d'un Estat membre haurien de quedar protegits pel règim jurídic que els sigui més beneficiós, amb independència de que aquest sigui l'intern de l'Estat d'acollida, el comunitari previst a l'Acord d'Associació i el seu posterior desenvolupament, o el que derivi de les futures directives quan entrin en vigor. Si bé aquestes disposicions dels Acords d'Associació varen ser positives, actualment hauran de ser objecte de modificació, la qual cosa no implica la seva desaparició. El seu contingut haurà de tendir a ressaltar l'especificitat de les relacions que es volen establir amb un tercer Estat concret, establint en aquest sentit un tractament preferent als seus nacionals enfront als altres immigrants, i reconeixent el seu dret de residència com derivat del permís de treball. De tota manera, amb l'entrada en vigor de la directiva relativa a l'estatut dels residents de llarga durada, aquest règim privilegiat només afectarà als immigrants residents legals a l'Estat d'acollida durant els primers 5 anys, és a dir, abans de que se'ls concedeixi el citat estatut.

La tesis doctoral pretende determinar el estatuto jurídico de los trabajadores extracomunitarios, tomando como modelo de referencia la situación jurídica que el ordenamiento comunitario otorga a los trabajadores turcos que forman parte del mercado de trabajo regular de un Estado miembro de la Unión Europea, y comparando su situación con la de los trabajadores provenientes de los países del Magreb y de Europa Central y Oriental regulada en los correspondientes acuerdos Euromediterráneos y Europeos. Los dos primeros capítulos se destinan al análisis de las posibles bases jurídicas a utilizar por la Comunidad Económica Europea en su momento, y la actual Comunidad Europea y la unión Europea para definir el alcance de los derechos que se atribuyen al colectivo de trabajadores extracomunitarios. Debido a la estrecha relación entre el estatuto jurídico de este colectivo y el estatuto jurídico general de los immigrantes, las medidas relativas a las condiciones de acceso también son objeto de atención, aunque solamente con la finalidad de contribuir a la concreción del objetivo fundamental de la tesis. Des estea primera parte de la tesis, se desprende que el principal instrumento jurídico utilizado hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam han sido los acuerdos concluidos por la Comunidad y sus Estados miembros por una partey un Tercer Estado por otra, a su análisis se dedica la segunda parte de la tesis doctoral. A fin de interpretar correctamente las disposiciones de los acuerdos externos relativas a los trabajadores inmigrantes, en el tercer capítulo se lleva a cabo un estudio comprativo de los objetivos, etapas, instituciones, y desarrollo de los diversos acuerdos, así como de las características de estas disposiciones y de las decisiones que se desarrollan. El capítulo cuarto se destina a las nociones conceptuales que se utilizan, determinando sus semejanzas y diferencias con los conceptos comunitarios. Este capítulo sirve de base para el siguiente destinado a la interpretación que, de las diversas disposiciones de los acuerdos, ha llevado a cabo el Tribunal de Justicia.

The aim of the thesis is centred on the definition, within European Community regulations, of the current statutory juridical status of employed workers who are from outside the European Community who form part of the employment market in a European Community state. The workers from non-European Community states, who form part of the regular employment market of a member state, as well as the members of their families, possess a fragmentary judicial statute: their rights are variable depending on the regulation which they are subject to. In this sense the situation varies and is dependent on the internal laws of the receiving state, the absence of bilateral agreements between the receiving state and the state of origin and the procedures and regulations of Community law. This situation will also vary depending on the existence and the content of an external agreement made by the Community and its member states and the country of origin of the immigrant. This study focuses on this aspect. The agreements which are analysed here are those which, along with economic aspects, contain provisions relating to the workers which have been adopted, taking as its juridical base the current article 310 European Community Treaty (ECT), with countries which border geographically with the European Union. Amongst them, the model to be followed is the Agreement of Association with Turkey, which foresees broader objectives, such as the creation of a customs union, in line with the area of free trade envisioned by other agreements, and which has been developed in the decisions adopted by its Council of Association. This aforementioned agreement has been the object of abundant jurisprudence relating to the application and interpretation of its provisions, in the European Court in order to define the scope of the provisions of the agreement and also asses whether we are dealing with a privileged status in contrast with other workers coming from countries outside the European Union. These provisions will be compared with those affecting the countries of Magreb, by which we mean Morocco, Tunisia and Algeria and the ten countries of Central and Eastern Europe. In order to clarifying the juridical status of workers from outside the European Community other aspects directly relating to this statute must be considered. These include the conditions of access and residence in a state, subjects which until the application of the Treaty of Amsterdam were the exclusive province of each one of the member states. However, this is not a comparative study of different areas of internal legislation regarding immigration, given that the area of analysis is restricted to European Community regulations and not to internal regulations. The thesis is structured in two different parts, which correspond, in the first case, to the first two Chapters and, in the second, to the remaining three Chapters. In the first two Chapters the criteria are chronological, beginning with the Treaty of Rome and ending with the Treaty of Nice. In these Chapters the original juridical bases which could have been utilised, as well as the co-operation exercised by the member states, both within and outside the European Union are analyzed, in relation to the measures adopted and destined to the regulation of access and the juridical status of immigrant workers. The implementation, on 1st May 1999, of the Treaty of Amsterdam has signified an important step forward towards the attribution of jurisdictional competence in the Community on matters relating to immigration which remain linked to the new objective of creating an area of freedom, safety and justice. From this point on, the free movement of people is assumed as an aim. This requires the regulation of border controls, of asylum, of immigration and co-operation in the struggle to prevent delinquency. This is specified in the comunitarization of a part of the Third Pillar regarding visas, asylum and immigration, excluding the United Kingdom, Ireland and Denmark, and in the integration of "acquis" Schengen in the structure of the European Union albeit at the cost of excluding the United Kingdom and Ireland. An area of co-operation has been created, sui generis, complete with juridical engineering solutions, which, while signifying an advance, break the unity and homogeneity of Community law. Despite all the technical complexities that derive from the Treaty of Amsterdam, the new article 63 and clauses, 3 and 4 enable the Community to assume areas of common interest linked to the phenomenon of immigration through co-ordination and harmonisation. Amongst these, there is the possibility of formulating a common statute for workers who are not members of the European Community. The legislative initiatives which have been presented since the implementation of the Treaty of Amsterdam show the acceleration in the formulation and development of a community policy of immigration, integrated within some common objectives. For the first time, it seems realistic to envision the adoption of a sole juridical statute for the non-community worker who is a long-term resident. Despite the fact that this statute might be characterised as a minimum standard of protection, I believe that the adoption of such a statute would constitute a great step forward in the clarification of the rights of this collective of workers. The remaining three chapters form the second part of the thesis which is dedicated to analysing the present status of workers from other states outside the European Community. This status is characterised by its fragmentary nature, which derives from the diversity of the provisions contained in external agreements. The objectives, structure antecedents and development of the agreements formulated in agreement with Turkey with the countries of the Magreb and with the countries of east and central Europe (PECO's) were analyzed by means of a comparative study. The content of the objectives of the said agreements alleges that we find ourselves facing three different models that reflect a gradual diminishing of the European commitment to safeguarding the status of the immigrant worker. The Court of Justice in its jurisprudence has manifested that both those external agreements adopted by the Community, as well as the decisions taken by the organs which develop them, form part of the juridical regulations of the community. It is the Court of Justice which is the organ most competent to interpret these provisions, contributing to the clarification of the content of these juridical instruments. This perspective will be complemented with the analysis of the notions which take into account external agreements. The aim of this study is to clarify whether the same term has the same content in each agreement and if, despite the diversity of the juridical instruments used, they have the same interpretation in jurisprudence. In order to do this, it has been necessary, for the Court of Justice to determine the scope of the different concepts employed and to clarify whether it applies to the workers of the community or if differs significantly. The drawing up of the agreements studied reflects a privileged juridical status for Turkish workers in comparison with other immigrants. The immigrants who come from the countries of Central and Eastern Europe and the Magreb can improve their current situation in as far as the provisions of their respective agreements are developed in the future. However, this privileged situation which has been a fact to date, has changed with the implementation of immigration laws in different states. These may be modified in addition to and following on from the development of the Treaty of Amsterdam. At present, a Turkish worker is affected adversely rather than benefiting from the system of quotas to gain access to a job in accordance with Decision 1/80. The Turkish workers who form part of the regular employment market in a member state should be protected by the juridical ruling which is most beneficial to them, independent of the fact that this may be the internal ruling of the receiving state, the community member foreseen in the Agreement of Association and its latter development, or that which is derived from future directives when they are in force. If the provisions from agreements of association were initially positive they should have be the object of modification, which should not imply their disappearance. Their content should stress the specificity of the relationships which they wish to establish with a third state, in this sense establishing favourable treatment for these nationals as opposed to other immigrants and recognising their right of residence as well as their right to obtain a work permit. However, with the implementation of the directive regarding the status of immigrants who are long term residents, this privileged status only affects those immigrants who are legally resident in the receiving state for the first five years, that is to say before they are given the cited statute.