Derecho administrativo y autorregulación: la autorregulación regulada

Abstract

El objeto de esta tesis es el análisis de la autorregulación regulada, es decir, el análisis de las normas y de los controles privados que poseen relevancia para el Derecho público. A pesar de su aparente desvinculación con el Derecho Administrativo, la autorregulación es una tendencia que se percibe cada vez con mayor nitidez; es, claramente, un fenómeno que se asocia principalmente al uso de nuevas tecnologías, pero que desborda con mucho este ámbito. La autorregulación es una noción directamente relacionada con la transformación de las formas de gobernanza impulsada desde la Unión Europea; es una nueva técnica o instrumento que las normas jurídico-públicas, a través de numerosas remisiones a la autorregulación, ponen en manos de la administración para gestionar los fines que ésta tiene encomendados. Existe, sin embargo una clara disociación entre las esperanzas puestas en la autorregulación y la falta de respuestas que ofrece el derecho positivo. Un análisis exhaustivo de la jurisprudencia y de la legislación que utilizan la voz "autorregulación" me ha llegado a concluir que este vocablo es en nuestro ordenamiento, un "término sin concepto". En esta fuentes se asimila la "autorregulación" con la capacidad de autonormación de un sujeto. Es el derecho comunitario el que la autorregulación como una alternativa o un complemento a la desreglamentación estatal y como una manifestación de un traslado de funciones y responsabilidades públicas a la sociedad. Por influencia del Derecho comunitario, el legislador pretende, a través de la autorregulación, alcanzar dos finalidades aparentemente contradictorias: (a) facilitar la función de garante que tiene atribuida el Estado, mediante una intervención más extensa i más intensa en las actividades privadas; (b) hacer efectivo los objetos propuestos con la desregulación, mediante una contención del ejercicio de la potestad reglamentaria y una disminución de los controles, preventivos o represivos, realizados directamente por la Administración. Para salvar esta contradicción, es necesario que el legislador establezca una regulación adecuada de la autorregulación. Dicha regulación es, hoy por hoy, manifiestamente insuficiente. Deberían fijarse con carácter general -y no sólo puntualmente y por sectores- las medidas adecuadas para el fomento de la autorregulación; los efectos públicos que ésta posee en cada caso y, significativamente, las garantías y controles necesarios para contrarrestar tales efectos. Esto es, los principios que rigen la actividad administrativa deberían ser aplicados también a la autorregulación en aquellos casos en los que sus diversas manifestaciones poseen efectos similares a los que son propios de los reglamentos, las inspecciones o las sanciones administrativas. Esta propuesta deja abierta la cuestión acerca de la incidencia recíproca de ambas técnicas; esto es , la incidencia de la regulación pública en la autorregulación de origen privado y, a la inversa, el impacto del desarrollo de la autorregulación regulada en el ejercicio de las potestades reglamentaria, autorizatoria, y sancionadora de la Administración. Esta cuestión sólo puede ser contestada hoy caso por caso, de modo que la respuesta es distinta si se analiza una norma técnica, un código ético, un manual de buenas prácticas, una certificación privada del cumplimiento de normas técnicas, el ejercicio de la potestad disciplinaria privada o el arbritaje. De lo que no cabe duda alguna es que ni la autorregulación es sólo una actividad de interés privado, ni la regulación pública conserva hoy sus rasgos tradicionales.

L'objet de cette thèse est l'analyse de l'autorégulation régulée, c'est-à-dire, l'analyse des normes et des contrôles privés qui sont pertinents pour le droit public. Malgré sa séparation apparente du droit administratif, l'autorégulation est une tendance qui se perçoit avec chaque fois plus de netteté; il s'agit clairement d'un phénomène qui est associé principalement à l'utilisation des nouvelles technologies mais qui déborde amplement ce cadre. L'autorégulation est une notion directement liée à la transformation des formes de la gouvernance impulsée à partir de l'Union européenne; il s'agit d'une nouvelle technique ou d'un instrument dont les normes juridiques publiques, par de nombreux renvois à l'autorégulation, remettent à l'Administration afin de gérer les fins qui lui sont attribuées. Il existe cependant une dissociation nette entre les espoirs mis dans l'autorégulation et le manque de réponses qu'offre le droit positif. Une analyse exhaustive de la jurisprudence et de la législation qui utilisent le mot « autorégulation » m'a mené à conclure que ce terme est, dans notre système juridique, un « terme sans concept. » Dans ces sources, on assimile « l'autorégulation » à la capacité d'un sujet à établir ses propres normes. C'est le droit communautaire qui introduit la notion d'autorégulation comme une alternative ou un complément à la dérégulation de l'État et comme une manifestation d'un transfert de fonctions et de responsabilités publiques à la société. Par l'influence du droit communautaire, le législateur prétend, à travers l'autorégulation, atteindre deux finalités apparemment en contradiction : (a) faciliter la fonction de garant attribuée à l'État, au moyen d'une intervention plus étendue et plus intense dans les activités privées ; (b) rendre effectifs les objectifs proposés avec la dérégulation au moyen d'une contention de l'exercice du pouvoir de réglementation et d'une diminution des contrôles, préventifs ou répressifs, réalisés directement par l'Administration. Pour éviter cette contradiction, il est nécessaire que le législateur établisse une régulation adéquate de l'autorégulation. Cette régulation est, de nos jours, manifestement insuffisante. Les mesures adéquates pour le développement de l'autorégulation devraient être fixées avec un caractère général -et non seulement ponctuellement et par secteurs-; les effets publics qu'elle possède pour chaque cas et, significativement, les garanties et les contrôles nécessaires pour contrebalancer de tels effets. Ceci signifie que les principes qui régissent l'activité administrative devraient être appliqués aussi à l'autorégulation dans les cas où ses diverses manifestations possèdent des effets similaires à ceux qui sont propres aux règlements, aux inspections, aux autorisations ou aux sanctions administratives. Cette proposition laisse la question ouverte autour de l'incidence réciproque des deux techniques; c'est-à-dire, l'incidence de la régulation publique dans l'autorégulation d'origine privée et, à l'inverse, l'impact du développement de l'autorégulation régulée dans l'exercice des pouvoirs de réglementation, d'autoriser et de sanctionner de l'Administration. Aujourd'hui, cette question peut être uniquement répondue au cas par cas, de sorte que la réponse est différente si on analyse une norme technique, un code éthique, un manuel de bonnes pratiques, une certification privée de l'application de normes techniques, l'exercice du pouvoir disciplinaire ou l'arbitrage. Ce qui ne fait aucun doute c'est que ni l'autorégulation est uniquement une activité d'intérêt privé, ni la régulation publique conserve actuellement ses traits traditionnels.

The objective of this thesis is to analyse regulated self-regulation, that is to say, to analyse the private sector rules and controls that are of relevance to Public Law. Despite its apparent disassociation from Administrative Law, self-regulation is a trend that is becoming more and more apparent. It is, evidently, a phenomenon linked mainly with the use of new technologies, whose influence spills out into other areas. Self-regulation is a notion directly related to the transformation of the means of governance which is being instigated by the European Union; it is a new technique or instrument which judicial-public regulations, by means of numerous submissions to self-regulation, has put into the hands of the Administration so that it may carry out the purpose that has been entrusted to it. There exists, nevertheless, a clear disassociation between the hope placed in self-regulation and the lack of answers offered by positive law. An exhaustive analysis of jurisprudence and legislation in which term "self-regulation" is used, has led me to conclude that this word is, in our legal system, a "term without a concept". In these sources, "self-regulation" is assimilated into the capacity of a subject to establish its own rules. It is Community Law that introduces the notion of self-regulation as an alternative or a complementary process, in the face of state deregulation and as a manifestation of the transfer of public functions and responsibilities to society. Through the influence of Community Law, the legislator tries, through self-regulation, to achieve two apparently contradictory purposes: (a) to facilitate the State's attributed role of guarantor, by means of more extensive and more intense intervention in private activities; (b) to make effective the objectives proposed with deregulation, by a containment of the exercise of regulatory power and a decrease in the controls, whether preventive or repressive, applied directly by the Administration. In order to deal with this contradiction, the legislator needs to establish suitable regulations governing self-regulation. Such regulation is, at present, manifestly insufficient. Three things need to be established generally - and not just in particular cases and for certain sectors -(i) suitable measures to foment self-regulation; (ii) what the public effects of self-regulation are in each case and, significantly, (iii) the necessary guarantees and controls to counteract any such effects. That is, the principles that govern administrative action should also be applied to self-regulation in those cases in which their various manifestations have effects which are similar to those arising from Administrative regulations, inspections, authorizations or sanctions. This proposal leaves open the question of the influence each technique has on the other; that is to say, the effect of public regulation on self-regulation of private origin and, vice versa: the impact of the development of regulated self-regulation on the exercise of the Administration's regulatory powers, disciplinary powers and powers of authorisation. At present, this question can only be answered on a case by case basis, and produces different answers depending on whether you are analysing technical standards, an ethical code, a best practices manual, a privately issued technical standards certificate, the exercise of the private disciplinary power or arbitration. What is beyond doubt is that self-regulation is no longer an activity that is only of interest to the private sector and public regulation is no longer what it used to be.